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政府和社会资本合作（以下简称PPP）是否会增加地方政府隐性债务，风险几何？财政部想知道答案。

经济观察报获悉，财政部在一份通知中要求各地方在6月底前完成梳理，7月20日前上报有关情况。

审计署也想知道答案。近一年来，多份审计报告指出，一些地方政府和社会资本合作项目增加了地方政府隐性债务。

这是不到两个月的时间里，财政部第二次就规范PPP发文。决策者期望这个新模式能帮地方政府控制债务，在打破垄断的同时撬动民间资本。不过过去一年多，对一些PPP项目可能增加隐性债务的担忧始终不减。对于起步至今不过五年的PPP来说，这是一个关键时刻。

摸排

一位地方财政部门的管理人士告诉经济观察报，目前摸底快结束了，这两天就回收自查报告。

这份文件签发于今年4月末。根据通知，增加地方政府隐性债务的项目，省级财政部门应主动从项目库中清退，并中止实施或转为其他合法合规方式继续实施。

一位要求匿名的PPP专家对经济观察报表示，地方政府只考虑上项目，不考虑财政承受力，部分不规范的PPP项目通过明股实债、固定回报、违规担保等方式产生隐性债务，使得降低债务的目的没有实现。这位PPP专家参与了大量的PPP政策的制定。

财政部门希望对PPP涉及隐性债务的情况有一个全盘的掌握，但这不是又一次清理。上述地方财政部门的管理人士告诉记者，根据通知，地方政府需要逐一列明项目增加地方政府隐性债务的具体认定标准，并要经专家认定。“也就是说，若有地方政府错误地将项目定性为隐性债务，可以通过专家确认后，将项目从隐性债务监测平台中挪出。”

清华大学PPP研究中心首席专家王守清说，如果是合规的PPP项目，就是满足10号文和《政府投资条例》以及财政承受力评估真实的，政府对PPP项目的支出和补贴就不是隐性债务。

两个月前，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作的意见》（财金〔2019〕10号），明确提出切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。这份文件列举了要求规范的五种违规行为，包括：存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

市场的反应不一。不到两个月，财政部两次发文针对PPP与隐性债务的问题。一位从业人士表示，监管部门不停的发文，恐怕不利于形成稳定的市场预期。

但是一位参与政策制定的专家解释说，此次梳理对于PPP明显是一个利好，这次的通知可以说是10号文的后续。10号文明确了哪些是规范的PPP项目，梳理则是要明确隐性债务与规范项目的界限。市场反应比较负面，是因为担心会出现又一次退库潮。

对PPP可能增加隐性债务的担心，使得相关部门从2017年12月开始，对PPP进行大规模清理整顿。2018年9月公布的数据称，各地累计清理退库项目2148个，涉及投资额2.5万亿元。

近一年来，审计署多次对PPP涉及的隐性债务示警。此次财政部门发文，正是“针对审计部门提出的一些地方PPP项目增加地方政府隐性债务问题”。

清华大学PPP研究中心主任助理刘世坚告诉记者，从2018年金融工作会议到现在，政策导向是一致的，就是严格控制地方债务，实际的效果是，能做PPP项目的范围缩窄了。“过去几年财政、发改等部门打破城投信仰建立了PPP，比如建立财政和发改项目库，项目纳入预算，从而使得金融机构愿意贷款。财政部清理PPP项目库，就是希望打破这种信仰，建立一种良性的市场机制。”刘世坚认为。

五年

据财政部PPP中心数据显示，截至2019年4月30日，财政部PPP项目管理库入库项目8897个，涉及投资额13万亿元。截至2019年4月，落地示范项目累计910个，投资额2.0万亿元。

这是PPP入市五年的一份成绩单。2014年，国家发改委发出《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，财政部发出《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，当年11月，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》发布，PPP在强力政策推动下正式落地。

政策设计者预期，推动政府和社会资本合作，可以帮助地方政府缓解债务压力，打破基础设施建设等领域的垄断，也可让社会资本获得更大的空间。更重要的是，政府部门如果不能以平等契约主体出现，社会资本很难积极参与其中。这就可能推动政府治理模式的转变。

问题是何谓社会资本？早期的政策文件仅提出“社会资本方不包括本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业”，这也为此后PPP泛化和明股实债等变形埋下了伏笔。

一家建筑央企的子公司负责人告诉记者，他们是在2014年进入PPP行业的，虽然不是最早的，规模却非常大。“在安徽竞标一条市政道路时，当地政府要求各个社会资本递交一份方案，怎么做这条道路，此时就发现地方政府要用PPP模式。虽然安徽这条道路没有中标，但后来在其他省市连续中标了几条道路之后，开始大量地做PPP项目。”

之后财政部成立了PPP中心，建立了项目库和专家库，连续推出了四批示范项目，在财政部、国家发改委的联合推动下，PPP在2017年达到顶峰。海通研报数据显示，2017年央企是PPP项目的承接主力，中标额排名前五央企全年中标额高达2.5万亿，占比达53.2%。八大建筑央企中大部分PPP订单占新签合同比例都在20%以上。

一家国有大行PPP业务负责人告诉记者，PPP项目建设期没有收入和利润，金融机构很难判断收益和赢利情况，只能是主体信用融资，国企央企的信用能力远远超过民企，这也就意味着融资以及再融资能力方面国企央企获得成本比民企低很多，其实在金融市场无论是评级还是授信，央企都比民营企业要好要高。

高歌猛进也引发一系列问题。2017年11月在上海召开的PPP融资论坛上，财政部分管PPP的副部长史耀斌提出，PPP在发展中存在风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。

有关部门踩下了刹车。财政部出台了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（92号文），要求严格管理项目。过了几天，国资委也发文，对央企参与PPP进行风险控制。一场整肃风暴拉开了序幕。

上述建筑央企的子公司负责人告诉记者，按照国资委的规定，央企参与PPP项目累计不能超过净资产的比例50%，要求央企出证明金融机构才能放款，而这些项目都是在新政策出台规定前就开始操作了，因而新规对融资的冲击巨大，他们不得不放弃一些PPP项目，转向去做EPC，重拾BT。

E20研究院执行院长薛涛长期跟踪环保类PPP项目。他告诉记者，将绩效捆绑和清库的要求，对地方政府和涉及企业产生了重大的影响。2018年上半年，一方面是大量项目开始退库，一方面是国资委要求央企控制参与PPP后的负债比例。在此过程中，一些大量参与环保PPP项目的民营企业都出现了财务风险。

上述央企子公司负责人在2018年没有操作一个PPP项目，据他对同行的了解，大家都在消化存量的PPP项目，新增项目的速度没有以前快。“以前是集团内部几个分公司互相争项目，现在是抱团拿PPP项目。拿比较大的PPP项目，都在集团层面统筹，这也是以前从没出现过的。”

2019年2月份，葛洲坝集团官方发文宣布撤销PPP事业部。在之前的几年，多家央企都成立了PPP事业部。

PPP经历五年发展之后，许多项目从中标到施工建设结束，进入运营期，有些项目实施过程中政策变化或者其他更多的原因，也使得PPP的纠纷开始增多。

一直专注于基础设施投资业务的万商天勤律师事务所高级合伙人祝诣茗最近接了好几个关于PPP纠纷的案子，她说，从目前处理的十多起PPP纠纷来看，主要原因有三个：社会资本对PPP项目风险预判不足或存侥幸心理；金融机构对PPP融资评价体系不完善；政府治理能力尚待提高。

稳定预期

大岳咨询是国内最大的PPP咨询中介，其总经理金永祥统计，跟去年相比，2019年第一季度推出的PPP项目少了三分之二。不过，从4月份开始，项目合同数已经开始明显回升。

张龙（化名）最近一直在南方做PPP市场。之前他在一家生态园林类上市公司任职，该公司在去年出现流动性危机之后被国资接管。他在现在的公司还是主推PPP。他说，规范、手续齐全的PPP项目融资难度不大，但是条件苛刻。条件苛刻是指要项目公司的大股东担保。

张龙发现，地方政府还在努力地推动PPP项目，因为其他的模式已经达到临界点——要么渠道被限制了，要么饱和了。PPP是可选的最重要通道。

经过五年起伏，PPP已进入常态化。现实是央企面临去杠杆的问题，民营企业流动性问题和之前过度扩张的问题同时存在。一位参与政策制定的人士认为，当前的大背景是管控债务，只有将其（PPP）与债务问题分割，才能更好的发展。他说，此前出台的政府投资条例，对于PPP来说是一个利好，为政府投资与PPP交集的部分提供了法制保障。“下一步要做的就要保持政策稳定、预期稳定。”